國(guó)防大學(xué)政治學(xué)院西安校區(qū)課題組

法治軍營(yíng)是依法治軍戰(zhàn)略在基層部隊(duì)的實(shí)踐形態(tài)，是法治軍隊(duì)的基礎(chǔ)和依托，是法治中國(guó)的重要組成部分。法治軍營(yíng)要求部隊(duì)建設(shè)所有主體活動(dòng)均實(shí)現(xiàn)良法善治，因而涵蓋的內(nèi)容十分廣泛。但從主體看，黨委、機(jī)關(guān)、部隊(duì)、官兵是法治軍營(yíng)的行為主體，黨委依法決策是大腦，機(jī)關(guān)依法指導(dǎo)是神經(jīng)，部隊(duì)依法行動(dòng)是四肢，官兵依法履職是細(xì)胞，這“四個(gè)依法”在法治實(shí)施層面構(gòu)成法治軍營(yíng)建設(shè)的主要內(nèi)容。

（一）黨委依法決策。黨委依法決策是法治軍營(yíng)的首要環(huán)節(jié)，基本要素包括黨委決策主體合法、權(quán)限合法、內(nèi)容合法、程序合法、結(jié)果合法。從要求上看，黨委依法決策既要符合形式法治標(biāo)準(zhǔn)，決策權(quán)運(yùn)行全鏈路合法合規(guī)，又要符合實(shí)質(zhì)法治精神，決策結(jié)果科學(xué)正當(dāng)公正。一是依法律規(guī)則決策，決策要素在形式上合法合規(guī)。黨委依法決策的基本要求是合法不違法，這里所依之“法”，是由黨紀(jì)、國(guó)法、軍規(guī)構(gòu)成的復(fù)合規(guī)范體系，黨章和黨內(nèi)法規(guī)明確黨組織權(quán)責(zé)邊界，憲法法律確立治理框架，軍事法規(guī)細(xì)化具體決策事項(xiàng)和議事規(guī)則。這些法規(guī)明確了黨委依法決策的行為規(guī)范，要求黨委必須在法律授權(quán)的范圍內(nèi)行使決策權(quán)，決策內(nèi)容不得與上位法相沖突，決策過程必須遵循法定程序。二是依正當(dāng)程序決策，決策過程避免隨意盲目。依法決策在程序上一般要求進(jìn)行合法性審查、公眾充分參與、集體討論決定、事后評(píng)估、陽光公開透明等?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨軍隊(duì)委員會(huì)（支部）工作規(guī)定》規(guī)定：對(duì)黨委決策的涉及法規(guī)制度的重大問題，應(yīng)當(dāng)組織合法合規(guī)性審查；對(duì)專業(yè)性、技術(shù)性強(qiáng)的重大問題，應(yīng)當(dāng)組織專家或者專門機(jī)構(gòu)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和可行性論證。不難看出，重大決策經(jīng)專業(yè)論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、法律體檢，是提高依法決策質(zhì)量的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。近年來，各級(jí)地方政府陸續(xù)建立“決策伴隨式審查”機(jī)制，有的要求常務(wù)會(huì)議必須有法律顧問全程列席，有的部隊(duì)也充分借鑒類似做法，在決策中引入專家顧問審查把關(guān)，起到較好效果。三是依法治精神決策，決策結(jié)果符合實(shí)質(zhì)正義。形式上合法的決策不一定能輸出公正的結(jié)果，依法決策不僅要求形式合法合規(guī)，還要求符合法治精神。例如，裝備采購(gòu)決策既要經(jīng)過技術(shù)可行性論證，又要審查是否符合武器裝備采購(gòu)相關(guān)程序要求，還要對(duì)照《軍隊(duì)行業(yè)部門廉政主管責(zé)任規(guī)定》審視廉潔風(fēng)險(xiǎn)，更要運(yùn)用戰(zhàn)斗力標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行價(jià)值衡量，這樣才能確保決策結(jié)果科學(xué)正當(dāng)。尤其在涉及敏感事務(wù)時(shí)，如在立功受獎(jiǎng)、入黨入團(tuán)、軍士選晉、退役安置等問題上，黨委依法決策更要求符合實(shí)質(zhì)法治標(biāo)準(zhǔn)，堅(jiān)持公平公正、陽光公開、同等情況同等對(duì)待，以決策結(jié)果的公正性取信于官兵。

（二）機(jī)關(guān)依法指導(dǎo)。機(jī)關(guān)是部隊(duì)運(yùn)行的樞紐，其依法用權(quán)、依法指導(dǎo)是法治軍營(yíng)建設(shè)的關(guān)鍵內(nèi)容。在內(nèi)涵上，機(jī)關(guān)依法指導(dǎo)是對(duì)機(jī)關(guān)職權(quán)運(yùn)行法治化的高度概括，是部隊(duì)業(yè)務(wù)工作與法治要求的高度統(tǒng)一，其本質(zhì)是運(yùn)用法治重塑軍事行政權(quán)運(yùn)行邏輯，為機(jī)關(guān)構(gòu)建“職權(quán)法定、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、程序公開、責(zé)任明確”的法治框架，推進(jìn)機(jī)關(guān)在法定職責(zé)范圍內(nèi)積極高效運(yùn)轉(zhuǎn)。一是權(quán)責(zé)清單科學(xué)完備。依法指導(dǎo)的本源是“職權(quán)法定”，實(shí)踐中要求將法定職權(quán)顯明化、條理化、圖譜化。權(quán)責(zé)清單就是厘清機(jī)關(guān)各部門的法定權(quán)責(zé)，將職權(quán)名稱、實(shí)施主體、法律依據(jù)、行使流程、追責(zé)情形等科學(xué)列舉和圖解，并在一定范圍內(nèi)公開，以便為機(jī)關(guān)用權(quán)提供詳細(xì)的說明書。從內(nèi)容看，職責(zé)清單重點(diǎn)是通過列舉方式，明確“必須為”“可以為”“不可為”“協(xié)同為”等事項(xiàng)，解決好機(jī)關(guān)部門之間及其與上級(jí)和下級(jí)之間的權(quán)責(zé)邊界。從實(shí)踐看，只有推進(jìn)機(jī)關(guān)嚴(yán)格按照權(quán)責(zé)清單履職用權(quán)，將清單內(nèi)容嵌入辦文辦事全流程，將清單從墻上圖表轉(zhuǎn)化為行動(dòng)指南，才能從根本上防止出現(xiàn)權(quán)責(zé)不清、推責(zé)甩鍋等問題。二是標(biāo)準(zhǔn)標(biāo)尺規(guī)范統(tǒng)一。建設(shè)秩序正規(guī)、公平公正的法治軍營(yíng)，要求機(jī)關(guān)履職用權(quán)遵循“同等情況同等對(duì)待”的法治原則，通過建立規(guī)范統(tǒng)一的執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，縱向保持軍令政令統(tǒng)一，橫向?qū)崿F(xiàn)不同單位對(duì)同類事項(xiàng)的處置尺度一致。這就像軍事訓(xùn)練大綱規(guī)定的射擊考核環(huán)數(shù)標(biāo)準(zhǔn)，既不允許擅自降低標(biāo)準(zhǔn)搞變通照顧，也不能隨意拔高標(biāo)準(zhǔn)搞層層加碼。地方政府建立“行政處罰裁量基準(zhǔn)”的實(shí)踐表明，標(biāo)準(zhǔn)化不是扼殺靈活性，而是通過明確“基準(zhǔn)線±浮動(dòng)值”實(shí)現(xiàn)規(guī)范與效能的平衡，既卡住制度解釋執(zhí)行的刻度尺，又確保特殊個(gè)案處理的公正性，這對(duì)我們機(jī)關(guān)依法指導(dǎo)具有很強(qiáng)的借鑒意義。三是程序機(jī)制健全完善。程序是約束機(jī)關(guān)指導(dǎo)隨意任性的重要機(jī)制，依法指導(dǎo)要求形成程序閉環(huán)，從啟動(dòng)條件、過程可溯到結(jié)果反饋全程受控。像機(jī)關(guān)在工作統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、回應(yīng)基層請(qǐng)示等方面，按照標(biāo)準(zhǔn)化、流程化、精細(xì)化原則，明確依法指導(dǎo)的步驟、時(shí)限、要求，當(dāng)涉及多個(gè)部門時(shí)就明確主辦部門、區(qū)分主次責(zé)任。這種嚴(yán)謹(jǐn)細(xì)致的程序機(jī)制，通過步驟不可逆、環(huán)節(jié)不可缺、時(shí)限不可逾的制度設(shè)計(jì)，讓機(jī)關(guān)指導(dǎo)軌跡可回溯、可檢驗(yàn)，從而在很大程度上管住機(jī)關(guān)亂忙、指導(dǎo)不力等行為偏差。例如，公民到派出所報(bào)案，接警人員必須按規(guī)定格式向報(bào)案人出具報(bào)警回執(zhí)或受案回執(zhí)。這樣的硬性程序要求，會(huì)形成對(duì)公安機(jī)關(guān)執(zhí)法的強(qiáng)制約束，確保公民在遇到不受理、不立案時(shí)能有憑證尋求監(jiān)督和救濟(jì)。四是監(jiān)督問責(zé)剛性約束。監(jiān)督問責(zé)是推動(dòng)機(jī)關(guān)依法指導(dǎo)的重要保障，通過過程監(jiān)督防止程序空轉(zhuǎn)，通過結(jié)果評(píng)估檢驗(yàn)實(shí)質(zhì)合法，通過終身追責(zé)杜絕“破窗效應(yīng)”。一些地方政府推行權(quán)責(zé)清單與負(fù)面清單并行，一個(gè)重要目的就是將每項(xiàng)責(zé)任精準(zhǔn)定位到具體崗位、具體人員，從而形成問責(zé)的威懾力，在執(zhí)法人員內(nèi)心形成依法用權(quán)的剛性約束。同時(shí)，實(shí)現(xiàn)依法指導(dǎo)還要求推行開門問效，把基層官兵滿不滿意作為監(jiān)督評(píng)價(jià)的核心指標(biāo)，當(dāng)官兵的差評(píng)觸發(fā)問責(zé)追責(zé)，當(dāng)基層滿意度連著機(jī)關(guān)干部考核表，依法指導(dǎo)便有了堅(jiān)實(shí)的保障。

（三）部隊(duì)依法行動(dòng)。依法用兵、依法行動(dòng)，是建設(shè)強(qiáng)法勝戰(zhàn)的法治軍營(yíng)重點(diǎn)內(nèi)容。部隊(duì)依法行動(dòng)，基本要義在于依法規(guī)范部隊(duì)練兵備戰(zhàn)，用法保障作戰(zhàn)和非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng)，確保師出有名、師出以律。一是師出有名、行動(dòng)有據(jù)。無論是國(guó)內(nèi)軍事行動(dòng)還是海外軍事行動(dòng)，無論是作戰(zhàn)軍事行動(dòng)還是非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事行動(dòng)，部隊(duì)用兵都必須講究理由正當(dāng)、依據(jù)充分。俄烏沖突一開始，雙方便在各自行動(dòng)的合法性上激烈爭(zhēng)奪，為的就是宣示法理根據(jù)、搶占道義高地。除了國(guó)際法上的正當(dāng)性論證之外，部隊(duì)遂行任務(wù)更多涉及國(guó)內(nèi)軍事行動(dòng)法規(guī)的遵守。二是優(yōu)化流程、規(guī)范指引。不確定性是部隊(duì)行動(dòng)的最大確定性，這決定了行動(dòng)所依之法不可事無巨細(xì)，而需要執(zhí)行者結(jié)合具體場(chǎng)景靈活應(yīng)用。為此，基于任務(wù)場(chǎng)景將抽象的法規(guī)要求轉(zhuǎn)化為可操作的行動(dòng)指南，通過滾動(dòng)編修專業(yè)化流程手冊(cè)，為部隊(duì)行動(dòng)優(yōu)化流程、為官兵遂行任務(wù)提供規(guī)范指引，就成為實(shí)現(xiàn)部隊(duì)依法行動(dòng)的重要內(nèi)容。這種流程手冊(cè)本質(zhì)上就是給軍事行動(dòng)打造一本法律應(yīng)用說明書，把上位法的條文掰開、揉碎，再結(jié)合具體任務(wù)場(chǎng)景重新塑形。部隊(duì)在行動(dòng)中，什么情況下能夠使用武器、如何區(qū)分烈度使用武器、使用武器如何防止不必要的損害等，都需要基于典型任務(wù)場(chǎng)景建立規(guī)則指導(dǎo)。三是依法施訓(xùn)、高效備戰(zhàn)。正規(guī)高效的訓(xùn)練戰(zhàn)備，是部隊(duì)形成戰(zhàn)斗力的基礎(chǔ)。依法行動(dòng)內(nèi)在要求依法施訓(xùn)依法治訓(xùn)、規(guī)范戰(zhàn)備工作，讓法治基因長(zhǎng)進(jìn)戰(zhàn)斗力鏈條的每節(jié)骨縫里，將法治要素充分融入訓(xùn)練監(jiān)察、演習(xí)評(píng)估、戰(zhàn)備轉(zhuǎn)換等過程中。

（四）官兵依法履職。法治軍營(yíng)最終要體現(xiàn)在每一名官兵依法履職上，要求各級(jí)各類人員的崗位職責(zé)、工作標(biāo)準(zhǔn)、行為規(guī)范都清晰明確，官兵一切行為活動(dòng)都符合法治要求，尤其在軍人職責(zé)履行上做到：普遍依法履職主體無例外，全面依法履職內(nèi)容無缺失，積極依法履職效果不打折，嚴(yán)格依法履職責(zé)任無空擋，切實(shí)把法治作為履職之要。一是全面掌握職責(zé)依法履行。依法履職的第一層邏輯是知道該做什么，也就是要求每一名軍人清楚自己的職責(zé)。內(nèi)務(wù)條令專章規(guī)定了軍人職責(zé)，并區(qū)分士兵、軍官和主管人員詳細(xì)規(guī)定了基本職責(zé)，其他軍事法規(guī)明確了不同崗位軍人的專業(yè)職責(zé)。法治軍營(yíng)建設(shè)，要求將各類人員的法定職責(zé)全面梳理、清晰列單，并結(jié)合工作實(shí)際將這些職責(zé)條文轉(zhuǎn)化為行為標(biāo)準(zhǔn)，在想問題、作決策、辦事情時(shí)能夠精準(zhǔn)運(yùn)用。二是遵循立法目的能動(dòng)履行。法律規(guī)范內(nèi)含立法目的，官兵履職遵循法律規(guī)范只是第一層次要求，積極追求合乎立法設(shè)定職責(zé)的目的，則是依法履職的更高層次要求。依法履職與躺平現(xiàn)象不相容，躺平現(xiàn)象很多是個(gè)人故意選擇性履職、規(guī)避履職，有時(shí)看似沒有形式上違法，但完全背離了法治精神，需要以法治方式推行正向激勵(lì)和負(fù)向問責(zé)相結(jié)合，在明確行為預(yù)期中增強(qiáng)積極依法履職效果。同時(shí)，法律規(guī)范有限且滯后于實(shí)踐發(fā)展，依法履職必須將職責(zé)放在具體的背景下理解，以確保依法履職能夠充分實(shí)現(xiàn)立法意圖，避免消極履職、無效履職。三是練強(qiáng)履職本領(lǐng)正確履行。對(duì)個(gè)人而言，依法履職關(guān)鍵在于提高用法能力，矯正各種履職上的行為偏差。實(shí)踐中，出現(xiàn)履職盡責(zé)失當(dāng)、工作疏漏失誤、違反法定程序等問題，甚至因?yàn)樾傅?dǎo)致出現(xiàn)事故問題、觸犯軍人違反職責(zé)罪等，很大程度上都與官兵履職能力不夠有關(guān)系。建設(shè)法治軍營(yíng)需要將軍人提高依法履職能力作為重要內(nèi)容，實(shí)現(xiàn)“軍事專業(yè)技能”與“法治應(yīng)用能力”的化合反應(yīng)——知道導(dǎo)彈如何發(fā)射是技術(shù)問題，明白在何種法律授權(quán)下發(fā)射則是法治問題，這種能力融合是現(xiàn)代軍人依法履職的時(shí)代要求。

（執(zhí)筆：傅達(dá)林 唐覓）