□ 本報(bào)記者 王藝茗

2024年5月，歐盟理事會(huì)正式批準(zhǔn)歐洲移民和庇護(hù)法改革方案——《移民與庇護(hù)公約》，以創(chuàng)建高效、統(tǒng)一的程序，更加有序地管理人員入境，并確保各成員國(guó)間公平分擔(dān)責(zé)任。這一歷時(shí)近6年艱辛談判才達(dá)成的改革方案，將于今年6月起在歐盟各成員國(guó)正式實(shí)施。

中國(guó)社會(huì)科學(xué)院國(guó)際法研究所助理研究員王惠茹在接受《法治日?qǐng)?bào)》記者采訪時(shí)稱，《移民與庇護(hù)公約》的誕生標(biāo)志著歐盟移民治理從危機(jī)應(yīng)對(duì)轉(zhuǎn)向有統(tǒng)一規(guī)則可循，但團(tuán)結(jié)機(jī)制的實(shí)效性與各國(guó)執(zhí)行水平的均衡性仍是博弈焦點(diǎn)。

收緊政策

綜合歐洲媒體報(bào)道，新法規(guī)的核心目標(biāo)是彌補(bǔ)自2015年難民危機(jī)以來(lái)歐盟移民治理體系的長(zhǎng)期失靈與分裂，推動(dòng)各成員國(guó)政策由各自為政走向協(xié)調(diào)統(tǒng)一。其內(nèi)容就移民和尋求庇護(hù)者入境審批程序、各成員國(guó)分擔(dān)責(zé)任作出規(guī)定。

王惠茹告訴記者，新法規(guī)的入境審批程序集中體現(xiàn)為三方面變化：一是設(shè)立強(qiáng)制性“邊境快篩”機(jī)制，適用對(duì)象涵蓋乘船靠岸者、邊境口岸申請(qǐng)庇護(hù)者、海上搜救上岸人員及境內(nèi)被捕且此前未經(jīng)篩查的無(wú)合法居留身份者，一旦被認(rèn)定不符合入境條件便立即接受身份登記、健康檢查和生物信息錄入，前端處置從幾個(gè)月壓縮到數(shù)周之內(nèi)；二是加速邊境程序從成員國(guó)的“可選項(xiàng)”變成“必選項(xiàng)”，主要針對(duì)來(lái)自庇護(hù)認(rèn)可率低于20%的國(guó)家或存在安全風(fēng)險(xiǎn)的人員，要求在最長(zhǎng)12周內(nèi)完成審理、上訴和遣返的全流程；三是通過(guò)升級(jí)Eurodac數(shù)據(jù)庫(kù)并引入“虛構(gòu)非入境”的法律概念，在程序完結(jié)前申請(qǐng)人法律上被視作尚未入境，可被拘留在邊境設(shè)施，堵住被拒庇護(hù)者二次流動(dòng)的漏洞。

在各成員國(guó)分擔(dān)責(zé)任方面，新法規(guī)廢除“首入國(guó)原則”，代之以強(qiáng)制性但具有靈活性的“責(zé)任分擔(dān)”機(jī)制，即其他歐盟成員國(guó)應(yīng)分擔(dān)希臘、意大利等“前線”國(guó)家收容移民的壓力，并承擔(dān)移民接收指標(biāo)。如果拒不接收移民，那么應(yīng)該向承受移民壓力的國(guó)家提供資金或者其他資源。例如，每拒絕接收一名分配到的難民，需支付約2萬(wàn)歐元的資金。

此外，根據(jù)新法規(guī)，歐盟可以將尋求庇護(hù)者轉(zhuǎn)移到其認(rèn)為安全的歐盟之外的國(guó)家。這些國(guó)家包括土耳其、突尼斯、埃及等。2016年以來(lái)，為限制移民流入，歐盟持續(xù)與土耳其續(xù)簽協(xié)議，即歐盟出錢(qián)，換取土耳其協(xié)助阻擋赴歐移民并接收從歐洲遣返的移民。

展開(kāi)準(zhǔn)備

自歐盟理事會(huì)正式批準(zhǔn)新法規(guī)以來(lái)，歐盟及其成員國(guó)圍繞其正式實(shí)施展開(kāi)了為期兩年的準(zhǔn)備工作。

歐盟委員會(huì)推動(dòng)升級(jí)信息系統(tǒng)、強(qiáng)化指紋數(shù)據(jù)庫(kù)、提高身份識(shí)別能力，并通過(guò)專項(xiàng)資金支持邊境國(guó)家擴(kuò)建接收設(shè)施、提升處理能力。此外，歐盟還持續(xù)強(qiáng)化遣返機(jī)制，探索將部分移民送往“安全第三國(guó)”。今年3月初，奧地利正式加入了由德國(guó)、荷蘭、丹麥和希臘組成的非正式聯(lián)盟。這五國(guó)的內(nèi)政部門(mén)密切合作，提出在歐盟以外地區(qū)設(shè)立“遣返中心”的計(jì)劃，目標(biāo)地點(diǎn)包括北非和巴爾干地區(qū)等。這些遣返中心的建立進(jìn)程推進(jìn)迅速，計(jì)劃在新法規(guī)正式生效前，率先啟動(dòng)試點(diǎn)項(xiàng)目。令人注目的是，3月下旬，歐洲議會(huì)剛剛通過(guò)相關(guān)立法草案，為這些離岸遣返中心提供了法律依據(jù)。

“歐盟委員會(huì)2026年5月進(jìn)度報(bào)告顯示，大多數(shù)成員國(guó)在調(diào)整國(guó)家立法、建立強(qiáng)制性篩選和邊境程序以及實(shí)現(xiàn)充足接待容量方面已基本步入正軌，團(tuán)結(jié)機(jī)制也開(kāi)始運(yùn)轉(zhuǎn)?！蓖趸萑阏f(shuō)。

然而，王惠茹指出，各成員國(guó)的準(zhǔn)備進(jìn)度差異明顯，若干關(guān)鍵領(lǐng)域仍需額外努力，包括Eurodac新系統(tǒng)測(cè)試上線、篩選與邊境程序設(shè)施建設(shè)、防止人員潛逃和二次流動(dòng)的措施，以及基本權(quán)利監(jiān)測(cè)機(jī)制的落實(shí)等方面。例如，法國(guó)因議會(huì)不穩(wěn)定導(dǎo)致立法滯后，擬以行政令加速轉(zhuǎn)化；匈牙利在數(shù)據(jù)庫(kù)升級(jí)、邊境程序地點(diǎn)通知等方面嚴(yán)重落后，并與斯洛伐克一道拒絕向首個(gè)“團(tuán)結(jié)池”作出貢獻(xiàn)。即便在德國(guó)、意大利、希臘、西班牙等國(guó)，實(shí)施進(jìn)度也因政策領(lǐng)域的不同而參差不齊。

有待檢驗(yàn)

德國(guó)《明鏡》周刊稱，歐盟及其成員國(guó)總共花了8年多時(shí)間才啟動(dòng)相關(guān)改革，然而許多專家仍對(duì)這項(xiàng)改革持批評(píng)態(tài)度。

“新法規(guī)在執(zhí)行層面面臨四大結(jié)構(gòu)性難題?！蓖趸萑阆蛴浾叻治?，一是團(tuán)結(jié)機(jī)制效力存疑。新法規(guī)雖提供人員安置、財(cái)政捐款和實(shí)物支持三種選項(xiàng)，但仍傾向于以財(cái)政出資替代人員安置，如何防止“出資即免責(zé)”成為制度性漏洞是更緊迫的考驗(yàn)。二是政治抵制帶來(lái)履約風(fēng)險(xiǎn)。匈牙利新政府上臺(tái)后延續(xù)拒絕立場(chǎng)，斯洛伐克既未安置也未捐款，捷克亦抵制新法規(guī)，這或許引發(fā)連鎖違約效應(yīng)，對(duì)歐盟法律一體化的權(quán)威構(gòu)成挑戰(zhàn)。三是執(zhí)行能力差距懸殊。法國(guó)立法審議一再受阻，匈牙利在數(shù)據(jù)庫(kù)升級(jí)等方面嚴(yán)重滯后，德國(guó)則以歐洲移民政策尚不健全為由延長(zhǎng)邊境管控。四是權(quán)利保障存在隱憂。歐洲議會(huì)年初批準(zhǔn)設(shè)立境外遣返平臺(tái)，被指存在長(zhǎng)期羈押和監(jiān)督缺失的風(fēng)險(xiǎn)。

“事實(shí)上，新法規(guī)只有在責(zé)任分擔(dān)、邊境程序、數(shù)據(jù)庫(kù)系統(tǒng)、基本權(quán)利保障等各項(xiàng)機(jī)制協(xié)同運(yùn)作時(shí)才能真正發(fā)揮作用，各國(guó)準(zhǔn)備程度不均衡可能導(dǎo)致執(zhí)行層面碎片化?！蓖趸萑阏f(shuō)。歐洲政策中心也指出，如果成員國(guó)執(zhí)行程度不均，可能導(dǎo)致移民再次集中于少數(shù)國(guó)家，從而重現(xiàn)過(guò)去的結(jié)構(gòu)性失衡。

《移民與庇護(hù)公約》標(biāo)志著歐盟移民政策從危機(jī)應(yīng)對(duì)走向制度治理的重要轉(zhuǎn)向，其目標(biāo)是建立一個(gè)更加統(tǒng)一、可預(yù)期的體系。但現(xiàn)實(shí)情況是，制度設(shè)計(jì)與執(zhí)行能力之間仍存在落差。各國(guó)在政治意愿、行政能力和社會(huì)承受度上的差異，使歐盟在移民問(wèn)題上難以形成真正的“一體化”。下個(gè)月新法規(guī)的正式實(shí)施更像是一場(chǎng)壓力測(cè)試，不僅檢驗(yàn)歐盟的邊境治理能力，也考驗(yàn)成員國(guó)在分歧中維持團(tuán)結(jié)的政治意志。