法治日?qǐng)?bào)全媒體記者 張昊

5月11日，最高人民法院、最高人民檢察院聯(lián)合發(fā)布《最高人民法院 最高人民檢察院關(guān)于辦理非法占用耕地案件適用法律若干問(wèn)題的規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《規(guī)定》）。《規(guī)定》是集行政、民事、刑事、公益訴訟審判和檢察、執(zhí)行等內(nèi)容于一體的綜合性司法解釋?zhuān)M(jìn)一步明確非法占用耕地行為人的法律責(zé)任，筑牢耕地保護(hù)的司法屏障。

《規(guī)定》重點(diǎn)包括七個(gè)方面的內(nèi)容。一是明確非法占用耕地的行政法律責(zé)任主體、行政機(jī)關(guān)對(duì)新建違法建筑的制止權(quán)以及行政處罰的追責(zé)期限，依法追究非法占用耕地行為人的行政法律責(zé)任。第一，《規(guī)定》針對(duì)不同情形，分兩款分別規(guī)定實(shí)施非法占用耕地行為，以及行政機(jī)關(guān)在履行合理審慎的調(diào)查義務(wù)后，仍不能確定非法占用耕地行為主體的情況下，實(shí)際占有、使用土地且拒不配合行政機(jī)關(guān)依法處置行為的公民、法人或者其他組織，屬于依法應(yīng)當(dāng)承擔(dān)非法占用耕地行政法律責(zé)任的主體。第二，《規(guī)定》依據(jù)行政強(qiáng)制法第九條以及城鄉(xiāng)規(guī)劃法第六十八條的有關(guān)內(nèi)容，規(guī)定行政機(jī)關(guān)可以依據(jù)城鄉(xiāng)規(guī)劃法等有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，依法采取查封施工現(xiàn)場(chǎng)等措施制止繼續(xù)施工的違法行為。第三，針對(duì)非法占用耕地行為作出行政處罰的追責(zé)期限問(wèn)題，《規(guī)定》進(jìn)一步明確在耕地恢復(fù)至未被占用的狀態(tài)之前，應(yīng)當(dāng)視為具有行政處罰法第三十六條第二款規(guī)定的“繼續(xù)狀態(tài)”，行政處罰的追責(zé)期限應(yīng)當(dāng)從違法行為終了之日起計(jì)算。

二是明確非法占用耕地合同的效力及相應(yīng)法律后果，依法追究非法占用耕地行為人的民事法律責(zé)任。對(duì)于涉及非法占用耕地的合同效力的認(rèn)定，《規(guī)定》結(jié)合民法典、土地管理法等相關(guān)規(guī)定，明確規(guī)定當(dāng)事人約定占用耕地建房、建窯、建墳、挖砂、采石、采礦、取土等，以及約定買(mǎi)賣(mài)、租賃建在耕地上的房屋等內(nèi)容違反土地管理法的禁止性規(guī)定的，人民法院應(yīng)當(dāng)認(rèn)定該約定無(wú)效。此類(lèi)合同被認(rèn)定無(wú)效的，在確定財(cái)產(chǎn)返還、折價(jià)補(bǔ)償、賠償損失時(shí)，人民法院應(yīng)當(dāng)按照誠(chéng)信原則和公平原則，結(jié)合當(dāng)事人的過(guò)錯(cuò)程度，合理確定各方應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的民事責(zé)任。

三是明確非法占用農(nóng)用地罪的行為方式等，依法追究非法占用耕地行為人的刑事法律責(zé)任。第一，明確了非法占用耕地構(gòu)成非法占用農(nóng)用地罪的行為方式和數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)。第二，明確了非法占用耕地同時(shí)構(gòu)成非法占用農(nóng)用地罪、污染環(huán)境罪、非法采礦罪等犯罪情形下，依照處罰較重的規(guī)定定罪處罰的競(jìng)合適用規(guī)則。第三，規(guī)定了從重處罰和從寬處罰的情形。第四，規(guī)定了國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員在涉耕地領(lǐng)域有關(guān)職務(wù)犯罪的處理，特別是明確了同時(shí)構(gòu)成受賄罪的，應(yīng)當(dāng)數(shù)罪并罰的處理規(guī)則。第五，規(guī)定了單位犯罪、反向行刑銜接以及多次實(shí)施非法占用耕地犯罪數(shù)量、數(shù)額的累計(jì)計(jì)算等問(wèn)題。

四是明確責(zé)令限期拆除決定行政復(fù)議與行政訴訟的銜接以及起訴期限問(wèn)題，充分保障當(dāng)事人申請(qǐng)復(fù)議和提起訴訟的權(quán)利。第一，關(guān)于責(zé)令限期拆除決定是否可以申請(qǐng)行政復(fù)議以及申請(qǐng)行政復(fù)議的期限問(wèn)題，《規(guī)定》明確當(dāng)事人可以根據(jù)行政復(fù)議法第二十條、第二十一條的規(guī)定，向行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)行政復(fù)議，對(duì)行政復(fù)議決定不服，在法定期限內(nèi)向人民法院提起行政訴訟，也可以在接到責(zé)令限期拆除決定之日起十五日內(nèi)，直接向人民法院提起行政訴訟。第二，關(guān)于行政機(jī)關(guān)在責(zé)令限期拆除決定中一并作出罰款等決定時(shí)，如何計(jì)算起訴期限問(wèn)題，《規(guī)定》進(jìn)行了區(qū)分處理，即行政機(jī)關(guān)未依法告知就責(zé)令限期拆除行為適用土地管理法規(guī)定的十五日起訴期限的，結(jié)合行政訴訟法相關(guān)規(guī)定以及從有利于保護(hù)行政相對(duì)人訴權(quán)的角度出發(fā)，起訴期限適用行政訴訟法第四十六條以及行政訴訟法司法解釋第六十四條、第六十五條的規(guī)定；例外情形是，行政機(jī)關(guān)在作出行政決定時(shí)，已經(jīng)依法告知就責(zé)令限期拆除決定適用土地管理法第八十三條規(guī)定的起訴期限的，鑒于土地管理法的規(guī)定屬于特別規(guī)定，此時(shí)應(yīng)當(dāng)分別適用不同的起訴期限。

五是完善案件審理和裁判方式，明確執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民合法的用地權(quán)益。第一，對(duì)非法占用耕地建設(shè)但用途符合國(guó)土空間規(guī)劃的建筑物和其他設(shè)施作出責(zé)令限期拆除決定等若干情形，《規(guī)定》明確人民法院應(yīng)當(dāng)判決撤銷(xiāo)責(zé)令限期拆除決定，并可以判決被告重新作出行政行為。第二，針對(duì)撤銷(xiāo)責(zé)令限期拆除決定會(huì)給國(guó)家利益、社會(huì)公共利益造成重大損害情形，《規(guī)定》明確人民法院判決確認(rèn)責(zé)令限期拆除決定違法的同時(shí)，可以判決責(zé)令被告采取補(bǔ)救措施；給原告造成損失的，依法判決被告承擔(dān)賠償責(zé)任。第三，《規(guī)定》明確責(zé)令限期拆除決定作出后，有關(guān)部門(mén)對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃依法作出調(diào)整，被告以相關(guān)建筑物和其他設(shè)施符合調(diào)整后的規(guī)劃為由，改變被訴行政行為，原告申請(qǐng)撤訴的，人民法院依法裁定準(zhǔn)許。第四，對(duì)于當(dāng)事人起訴要求行政機(jī)關(guān)履行違法占地查處職責(zé)案件，《規(guī)定》明確人民法院應(yīng)當(dāng)依據(jù)法律、法規(guī)，參照規(guī)章，并結(jié)合國(guó)務(wù)院及其組成部門(mén)、省級(jí)人民政府就非法占用耕地問(wèn)題依法制定的規(guī)范性文件的規(guī)定，對(duì)被告是否履行土地管理法律、法規(guī)規(guī)定的查處職責(zé)，或者依法作出補(bǔ)辦、完善手續(xù)、在一定期限內(nèi)予以保留等處理決定進(jìn)行審理，并依法作出裁判。第五，針對(duì)涉非法占用耕地案件執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)不明確的問(wèn)題，《規(guī)定》明確人民法院執(zhí)行涉及耕地的生效判決書(shū)、調(diào)解書(shū)時(shí)，應(yīng)當(dāng)將維持或者恢復(fù)耕地種植條件作為停止侵害、恢復(fù)原狀、排除妨礙、消除危險(xiǎn)的標(biāo)準(zhǔn)。必要時(shí)，人民法院可以委托相關(guān)機(jī)構(gòu)對(duì)是否已經(jīng)達(dá)到維持或者恢復(fù)耕地種植條件進(jìn)行評(píng)估。

六是科學(xué)劃分行政賠償責(zé)任，實(shí)現(xiàn)對(duì)行政機(jī)關(guān)的精準(zhǔn)監(jiān)督。實(shí)踐中，部分行政機(jī)關(guān)因工作人員與他人惡意串通、審查申請(qǐng)材料不嚴(yán)格、第三人提供虛假材料等原因，導(dǎo)致當(dāng)事人非法占用耕地進(jìn)行建設(shè)并因此遭受損失，對(duì)此，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任?！兑?guī)定》明確人民法院應(yīng)當(dāng)根據(jù)行政訴訟法以及相關(guān)司法解釋的規(guī)定，綜合考慮批準(zhǔn)行為在損害發(fā)生和結(jié)果中的作用大小等因素，依法確定行政機(jī)關(guān)的賠償責(zé)任。

七是明確檢察機(jī)關(guān)的公益訴訟職責(zé)，強(qiáng)化公益訴訟檢察監(jiān)督。針對(duì)違反法律規(guī)定，非法占用耕地導(dǎo)致破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)，損害國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益的情形，《規(guī)定》明確人民檢察院可以依據(jù)相關(guān)法律提起公益訴訟，強(qiáng)化對(duì)耕地的全鏈條保護(hù)。